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| RIFORMA DEL WELFARE STATE E SOCIETA’ CIVILE di Marta Nicolini e Stefano Sacconi A) LA RIFORMA DEL WELFARE TRA DEMOLIZIONE E CONSERVAZIONE L’esigenza di una seria riforma del sistema di Welfare che si è andato consolidando nell’Occidente europeo a partire dal secondo dopoguerra appare ai più superare la dimensione e le motivazioni della mera contingenza. Si tratta in altre parole di un’esigenza il cui emergere diffuso rivela l’esaurimento di un intero ciclo dell’intervento pubblico, e più in generale del rapporto fra Stato, economia e società. L’inversione semantica del “riformismo” La comune avvertenza di tale necessità non sembra tuttavia portare con sé un’altrettanto chiara consapevolezza della portata dell’intervento riformatore necessario, né degli indirizzi da imprimergli per ottenerne una reale efficacia. Tale insufficiente consapevolezza è in effetti all’origine della confusione semantica (quindi politico-programmatica) che circonda il termine “riforme” con tutti i suoi derivati. Si può constatare infatti che, in presenza di un atteggiamento incerto e contraddittorio, e non di rado culturalmente subalterno, delle forze e delle posizioni che di Lord Beveridge e delle socialdemocrazie europee (cui si deve il moderno Stato sociale) sono le dirette eredi, una determinazione e una chiarezza d’idee “riformiste” sono rivendicate invece con insistenza dalle posizioni e dalle forze idealmente e storicamente più lontane dalla tradizione politico-programmatica del riformismo. L’espressione “le riforme” viene a significare, in tale contesto, un complesso di atti volti allo smantellamento di parti via via più ampie dello Stato sociale: atti miranti ad affermare durevolmente un’impostazione diversa, radicalmente privatistica, dell’intero settore. Una seria indagine sulle origini di tale inversione semantica produrrebbe con tutta probabilità risultati di rilevante interesse. Richiederebbe però un impegno di ben altra portata rispetto a quella delle presenti note. Ci si limiterà qui, dunque, a qualche rapido cenno. Per un verso, questo singolare fenomeno risale al momento della catastrofe del sistema sovietico, quando si denominò “riformista” la corrente del PCUS, e più in generale dell’establishment dell’Unione, che aveva nel suo programma un insieme di innovazioni nei confronti del sistema vigente tale da configurarne un sostanziale abbandono per passare tout court a un assetto (almeno nelle intenzioni) di tipo liberista. In tal senso il passaggio dalla stagione riformatrice che aveva avuto per protagonista Michail Gorbaciov – con il suo tentativo di innovare, in modo radicale ma restando sostanzialmente al suo interno, il decrepito sistema sovietico – alla stagione dominata dalla figura di Boris Eltsin coincide in quel contesto con il passaggio semantico che poco sopra si è evidenziato: passaggio motivato dal prevalere ormai incontrastato (anche – va detto – per il sostanziale fallimento del tentativo gorbacioviano) della tesi della irriformabilità del sistema, quindi dell’inevitabilità, per superare la drammatica crisi in atto, di archiviare in tutta fretta l’esperienza storica inaugurata nell’ottobre del 1917. L’unico “riformismo” possibile, insomma, almeno nei confronti della moribonda Unione Sovietica, coincideva con una linea politica che in altre circostanze si sarebbe definita “rivoluzionaria” (o magari “controrivoluzionaria” dal momento che si rivolgeva contro un sistema generato da una rivoluzione). A ben vedere, tuttavia, l’inversione semantica di cui stiamo parlando non si presentava, a cavallo fra gli anni Ottanta e Novanta del secolo ventesimo, come una vera novità. Qualcosa di simile, sia pure in un contesto assai diverso, si era già verificato circa un decennio prima: con l’avvento dell’egemonia thatcheriana in Gran Bretagna e poi di quella reaganiana negli Stati Uniti, la bandiera del “cambiamento” era passata, per tutto il corso degli anno ’80 e oltre, dalle mani delle posizioni progressiste a quelle delle posizioni “di destra”. E, data l’influenza decisiva esercitata dal mondo anglosassone (in particolare dagli USA) sull’Occidente nel suo insieme, un siffatto mutamento aveva interessato praticamente l’intero Nord sviluppato del pianeta, non senza far sentire il proprio peso anche nel resto del mondo. Tale ne era stata, anzi, la portata che si parlò diffusamente, a proposito del nuovo indirizzo politico-programmatico della destra mondiale, di “rivoluzione conservatrice”. E che a tutt’oggi è di uso comune, nel lessico politologico, l’espressione “riformismo della destra”. C’è da chiedersi, ovviamente, se vi sia qualcosa che accomuni i due episodi di “inversione semantico-politica” qui sommariamente ricordati. La risposta, altrettanto ovviamente, è positiva. Il “passaggio a destra” dell’iniziativa del cambiamento strutturale (si definisca poi tale iniziativa come “riformismo” o come “rivoluzione conservatrice”, o anche come “controrivoluzione”) si è caratterizzato in ogni caso per la scelta di un medesimo obiettivo contro cui intraprendere il cambiamento: e cioè l’intervento pubblico nell’economia, anzi – in ultima istanza – la stessa dimensione pubblica come tale. Poco importava, a tal fine, che questa dimensione si presentasse nella veste del totalitarismo monopartitico e dell’economia di comando, come nel caso dell’URSS, o in quella del Welfare State consolidatosi sul terreno dell’economia di mercato e del pluralismo liberaldemocratico. La convergenza ideologica e la sostanziale continuità fra i due episodi sono testimoniate chiaramente sia dal rapporto causale che in buona misura lega il più annoso di essi al più recente (il crollo dell’URSS fu indubbiamente accelerato, e in misura non marginale, dalla guerra aperta dichiarata dagli Stati Uniti di Ronald Reagan all’”impero del male” moscovita), sia dalla sostanziale comunanza di concetti, di linguaggi e di obiettivi fra i neoliberisti d’Occidente e i più radicali liquidatori russi dell’Unione Sovietica. Per gli uni e per gli altri l’assunto di fondo trovava la più icastica espressione, in buona sostanza, nel motto – caro alla britannica “Lady di ferro” – secondo cui “la società non esiste”. Un’identica opzione radicalmente individualistica veniva insomma ad alimentare, secondo i casi, il progetto di rifondare ab imo le strutture della convivenza civile nelle Russie prostrate dalla crisi catastrofica dell’esperimento sovietico, ovvero il programma di sostanziale azzeramento delle pratiche socialmente riequilibratrici del Welfare da tempo attivate in risposta agli scompensi generati (o comunque non corretti) dal meccanismo di mercato. Risultati non privi di rilievo potrebbero essere raggiunti in base a un ulteriore approfondimento delle tematiche qui accennate, particolarmente in base a una rigorosa indagine storica sul nesso esistente fra, da un lato, il successo della rivoluzione bolscevica in Russia, la nascita e il consolidamento dell’Unione Sovietica, il suo cospicuo contributo alla sconfitta dell’Asse nella seconda guerra mondiale, l’affermarsi nel mondo, e in particolare in Europa, di un assetto di potere a compartecipazione sovietica; e dall’altro la vigorosa ed estesa instaurazione, nell’Europa atlantica, degli istituti e delle pratiche del Welfare State (instaurazione in buona misura legata, sul terreno politico, alla lunga stagione postbellica di successi elettorali e di presenza al governo di partiti laburisti e socialdemocratici). L’esigenza di un siffatto esame, inoltre, appare ampiamente – ancorché paradossalmente – confermata dall’emergere di quella tendenza “revisionista” in campo storiografico, esemplata innanzi tutto dalle tesi dello storico tedesco Ertnst Nolte, che tende a imputare l’avvento e il successo del nazismo a una diffusa reazione occidentale alla rivoluzione sovietica, anzi all’essere lo stesso nazionalsocialismo una sorta di versione tedesca, imitativa e reattiva al tempo stesso, dell’esperienza bolscevica. Il carattere evidentemente parziale e incomprensivo di tale tesi non può valere come alibi per eludere, dopo la fine dell’esperienza sovietica, l’esigenza di una rilettura complessiva della storia, quanto mai ricca e a un tempo drammatica, del XX secolo. Ciò che è messo sotto accusa, dunque, dal “riformismo di destra” è il ruolo dell’intervento perequativo dello Stato (e in generale della dimensione pubblica) nell’economia e nella dinamica sociale. In particolare quella forma d’intervento che si suole denominare Stato sociale: consistente in un mix, variabile secondo le circostanze, per un verso di istituzioni e strutture per l’erogazione di servizi “di benessere”, e per l’altro di trasferimenti monetari a favore dei ceti socialmente svantaggiati. Una difesa fuori tempo massimoDi fronte a questo attacco concentrico e – di là dalle forme diverse assunte secondo i casi e le circostanze – fortemente determinato, la reazione destinata a rivelarsi la meno efficace è quella in prima apparenza più decisa: la reazione di chi, schierandosi senz’altro a difesa degli istituti del Welfare così come si sono storicamente configurati, ottiene come primo risultato quello di avallare la qualifica di “conservatrice” che i “riformisti” tendono a infliggere alla posizione di chi in qualunque modo si opponga allo smantellamento dello Stato sociale. Questo tipo di reazione, infatti, è tanto “forte” in prima apparenza quanto sostanzialmente incomprensiva delle ragioni del “riformismo di destra”: incapace quindi di comprendere i motivi del suo successo, nel corso dell’ultimo ventennio, in tutto l’Occidente sviluppato. E rischia quindi di risultare più d’ogni altra inefficace proprio al fine di contrastare la demolizione di quegli istituti di cui tanto veementemente prende le difese. Quali sono dunque le motivazioni del “riformismo di destra” che sfuggono ai difensori più accaniti e acritici dello Stato sociale nella sua forma storicamente consolidata? Ciò che loro sfugge è, in una parola, il carattere irrimediabilmente datato delle istituzioni del Welfare affermatesi nel contesto del “compromesso socialdemocratico”: difendendole così come sono essi – giova ripeterlo – si attestano di fatto in una posizione “conservatrice”. Anche se, ovviamente, agli istituti da essi difesi va riconosciuta una un’eticità sociale tuttora ben lungi dall’esser pareggiata dal privatismo assoluto dei “riformisti”. Vi è però qualcosa di più. I più intransigenti paladini del Welfare storico hanno il torto di giungere, come si è già accennato, fuori tempo massimo: quando cioè la crisi di quella formula tradizionale è già ampiamente avviata, e presenta i connotati di una sostanziale irreversibilità. Cosicché il loro “nobile conservatorismo” finisce col tradursi, in sostanza, da un lato in una battaglia già perduta in partenza, dall’altro – e di conseguenza – in un destino di sostanziale subalternità culturale all’avversario. Per ostinarsi a non vedere le ragioni di quest’ultimo, quei paladini rischiano di seguirlo obtorto collo sulla via degli aggiustamenti di retroguardia, miranti a ritardare per quanto possibile la presa d’atto di un più profondo mutamento. E di farsi inconsapevoli sostenitori di una versione minore e meramente palliativa del “riformismo di destra”. E’ necessario, invece, comprendere quelle ragioni, cioè le cause della crisi del Welfare State, per mettersi quindi in grado, di là da ogni scelta pregiudiziale o ideologica, di fronteggiare e efficacemente tale crisi e di risolverla. Si proverà qui a individuare ed esporre sinteticamente le principali fra tali cause. 1) Cause finanziarie e demografiche. La formula tradizionale del Welfare si configura come una delle componenti principali della spesa pubblica. Per funzionare con un accettabile tasso di efficacia, essa presuppone che il gettito fiscale e parafiscale nel suo insieme sia tale, per quantità e regolarità, da coprire senza difficoltà il fabbisogno via via espresso dal sistema di Welfare complessivamente inteso. Questa condizione, per realizzarsi, richiede a sua volta che si manifestino alcune circostanze tipiche del sistema economico capitalistico nei primi decenni successivi alla conclusione della seconda guerra mondiale: a) un gettito contributivo reso certo e crescente dallo sviluppo dell’industria manifatturiera gestita in forma taylorista e dell’occupazione da essa generata; b) un gettito delle imposte sul reddito e sull’impresa reso anch’esso certo e crescente dal medesimo tipo di sviluppo; c) un andamento demografico decisamente positivo, con la conseguenza di un conveniente equilibrio numerico fra classi di età contribuenti nette (individui giovani e maturi) e classi di età destinatarie nette dei servizi “di benessere” e dei trasferimenti perequativi (anziani); d) un tasso crescente di partecipazione femminile alle attività lavorative extra-domestiche; e) un assorbimento delle giovani generazioni nel processo produttivo corrispondente al loro progressivo incremento, grazie anche a un sistema della ricerca e della formazione professionale capace via via di corrispondere alle esigenze poste dall’evoluzione delle tecnologie produttive. Ora, pur senza addentrarsi in un esame dettagliato, si può dare per acquisito che il quadro complessivo, in rapporto al verificarsi di tali circostanze, è venuto rapidamente mutando nell’ultimo quarto del secolo XX. Il mutamento della composizione della base produttiva (con la perdita d’importanza relativa di interi settori del sistema industriale basati sulla produzione in serie, l’affermarsi di produzioni labour saving nei grandi complessi e dell’impresa di dimensioni elastiche come risposta alla crisi del gigantismo fordista, e così via), sommato alla tendenza a zero del tasso di crescita della popolazione (con la conseguenza di un suo rapido invecchiamento) e alla più generale crisi del rapporto fra demografia e occupazione, sono altrettanti fattori strutturali, non durevolmente palliabili, della crisi dello Stato sociale emersa a partire dalla seconda metà degli anni ’70 e giunta a dimensioni macroscopiche nel corso degli ultimi decenni. 2) La maturazione dell’utenza. La formulazione tradizionale del sistema di Welfare rispondeva a circostanze di ordine sociale e culturale strettamente corrispondenti alle circostanze strutturali (e agli indirizzi politici conseguenti) al cui interno quella formulazione era stata prodotta e consolidata. In sintesi, si trattava di rispondere, attraverso quella formulazione, a un insieme di bisogni sociali relativamente semplici e poco articolati. Bisogni a soddisfare i quali poteva bastare un’offerta di servizi ampiamente standardizzata, di costo unitario contenuto, sostanzialmente uniforme nel tempo e nello spazio. Un’offerta per la quale la gestione pubblica diretta si presentava come quella più adatta sul piano organizzativo e meglio garantita sul terreno della qualità. Questo complesso di condizioni era però destinato a entrare in crisi per la maturazione culturale e sociale dell’utenza dei servizi di Welfare: maturazione originata in parte dallo stesso diffondersi di tali servizi, soprattutto in quanto erogati nella forma di sostegni alla realizzazione universalistica della cittadinanza sociale e non in quella di mero rimedio a posteriori nei confronti di fenomeni di marginalità o di esclusione. Ne derivava una sempre più marcata insufficienza di un’offerta standardizzata e uniforme a soddisfare esigenze che tendevano ad assumere caratteri differenziati e personali. Donde la necessità di un’articolazione dell’offerta tale da rendere sempre meno realistica la ricerca di economie di scala. Alla crisi del taylorismo nella sfera della produzione corrispondeva inevitabilmente una crisi di quello che si potrebbe definire "taylorismo dell'utenza". 3) Lo spostamento delle sedi di decisione. Un ulteriore fattore di crisi dello Stato sociale tradizionale può essere individuato nella perdita di autonomia decisionale dei governi nazionali in materia di politica economica e finanziaria. La costruzione dell'Unione Europea, con il progressivo trasferimento a Bruxelles delle scelte vincolanti per le politiche dei singoli Stati aderenti alla stessa UE, ha tolto al livello nazionale delle decisioni buona parte della sua autonomia, in particolare in materia di bilancio pubblico. E ciò si è riflesso in modo sensibile sulla possibilità dei singoli Paesi di continuare ad alimentare al proprio interno politiche di Welfare non compatibili con i parametri comunitari. Ora, era stata proprio l'autonomia delle scelte nazionali in materia di bilancio che aveva consentito, per tutta una lunga fase, di dar vita a politiche di benessere fondate in considerevole misura sulla pratica del deficit spending, resa fra l'altro in sé più difficile dai fenomeni demografici ed economico-finanziari tratteggiati al punto 1). 4) La lievitazione strutturale dei costi. L'efficacia delle cause che si sono fin qui tratteggiate nel generare la crisi dello Stato sociale nell'Occidente europeo è stata fortemente potenziata da due condizioni di carattere strutturale: la lievitazione dei costi dei servizi di benessere e la globalizzazione dei mercati e dell'economia. La lievitazione dei costi ha la sua radice nel cosiddetto "paradosso di Baumol", che si può grosso modo riassumere nei termini seguenti: i servizi di cui si sostanzia una parte decisiva del Welfare pubblico, trattandosi per lo più di erogazioni dirette alla persona, non sono passibili di aumenti significativi di produttività mediante l'introduzione di innovazioni tecnologiche labour saving (in un asilo nido, o nell'assistenza domiciliare, il lavoro umano non può essere sostituito da macchine; anzi l'introduzione di tecnologie più sofisticate - si pensi alla chirurgia - tende ad aggiungere i propri costi, e quelli delle prestazioni specialistiche necessarie per il funzionamento delle attrezzature, a quelli del lavoro direttamente finalizzato alla persona destinataria dell'intervento); i servizi di Welfare, di conseguenza, tendono a una riduzione relativa della loro produttività rispetto all'incremento di quest'ultima per via tecnologica nella produzione industriale e nei servizi "industrializzabili"; tuttavia, la retribuzione del lavoro nei servizi alla persona tende ad avere un andamento non dissimile rispetto a quello che si registra nei settori a produttività crescente; ne consegue un trend fortemente crescente del costo di tali servizi rispetto alla media dei costi del sistema nel suo complesso. Lo sviluppo del Welfare pubblico reca al proprio interno fin dall'inizio tale tensione dei costi, resa tra l'altro più cogente dallo stesso legame intrinseco fra sviluppo del Welfare ed estensione della democrazia: la quale comporta, sul versante dei destinatari, una spinta all'estensione della sfera delle prestazioni e, sul versante degli erogatori, una resistenza incoercibile all'adeguamento delle retribuzioni al trend settoriale della produttività. A tale tensione, che diviene ovviamente più acuta col rallentamento della crescita complessiva dell'economia, si può far fronte, all'interno del Welfare pubblico, sia aumentando lo stanziamento percentuale dei fondi per le prestazioni sociali, sia riducendo l'estensione e/o il livello delle prestazioni, sia infine trasferendo parte dei costi (tickets) sui diretti fruitori. La soluzione effettivamente adottata è stata un mix (differente secondo i casi e i periodi, ma sempre piuttosto casuale) di tali possibili provvedimenti. 5) La globalizzazione dell'economia. A far pendere nettamente la bilancia a favore del restringimento delle prestazioni (accompagnato ovunque possibile dall'imposizione di tickets sempre meno simbolici) è stato, a cavallo fra i due secoli, il fenomeno generalmente noto come globalizzazione dei mercati e del sistema economico. A tacere di altri aspetti, la competitività internazionale ha contribuito ad acuire il differenziale di produttività fra servizi alla persona (per i quali l’intensità di lavoro è sostanzialmente indifferente allo stimolo della concorrenza) e complesso delle attività economiche, mentre la finanziarizzazione dell’economia ha accelerato, limitando di fatto la sovranità impositiva dello Stato nazionale, la tendenza alla scarsità relativa delle risorse d'origine tributaria e parafiscale in cui il Welfare pubblico trova indispensabile alimento. Il tutto sullo sfondo di quella perdita di potere decisionale autonomo dello Stato nazionale a favore delle istituzioni comunitarie, di cui si è detto al precedente punto 3). Ripristinare il mercato?L'effetto complessivo della crisi dello Stato sociale è consistita in una progressiva (ancorché sempre parziale) "restituzione al mercato" della regolazione del settore, dell'allocazione e dello stesso procacciamento delle risorse a esso destinate, dei rapporti tra soggetti erogatori e soggetti fruitori delle prestazioni. Quella crisi ha reso in effetti asfittico, quindi parzialmente interrotto, il circuito fra produzione del reddito da parte dell’economia di mercato, imposizione fiscale e parafiscale sul reddito così prodotto ed erogazione di servizi e trasferimenti finanziati in massima misura per via fiscale e parafiscale: il circuito, cioè, sulla cui base il Welfare che abbiamo conosciuto in Europa occidentale nell’ultimo mezzo secolo è stato fondato, alimentato, sviluppato. Diverse circostanze indicano, tuttavia, l’impossibilità che tale “restituzione al mercato” sia di per sé una soluzione adeguata alla crisi dello Stato sociale. Una circostanza in particolare. E cioè il fatto che tale operazione, malgrado la determinazione con cui essa è stata perseguita dalle forze che se ne sono fatte promotrici, malgrado la loro prolungata presenza al governo nei rispettivi Paesi (il quindicennio dei governi Thatcher e Major in Gran Bretagna, le due presidenze di Ronald Reagan e quella di George Bush senior negli Usa), malgrado il vasto e stabile consenso di cui la loro politica ha goduto, non si può dire abbia pienamente raggiunto i propri scopi dichiarati: il sistema di Welfare ne è risultato, alla fine, per molti aspetti compromesso e ridimensionato, ma non compiutamente smantellato, né radicalmente ricondotto a una logica di mercato. Per spiegare la persistenza di istituti, che pure versano in una evidente crisi strutturale, di fronte a una vasta e determinata azione volta a smantellarli, non sembra esser sufficiente il richiamo (certo pertinente) al fatto che essi rispondono comunque agli interessi di una parte assai ampia della popolazione, per di più da tempo emancipatasi dalla vecchia condizione di dispersione e di subalternità. E neppure basta rammentare la resistenza opposta dalle diverse categorie di operatori del Welfare rispetto all’ipotesi di essere privati delle tutele proprie del loro status tradizionale di dipendenti pubblici. Può dirsi allora che il tentativo - determinato e pertinace - di ridimensionare drasticamente, se non addirittura di smantellare, gli istituti dello Stato sociale sono stati almeno in parte frustrati, o comunque depotenziati nei loro effetti complessivi, grazie alla convergenza e al reciproco sostegno delle resistenze da parte dell'utenza e da parte degli operatori dei servizi? Si tratta di una tesi che si potrebbe anche, in prima istanza, sostenere; ma a una più attenta analisi essa risulta alquanto parziale e superficiale. Sarebbe difficile, infatti, mettere del tutto in non cale il conflitto strutturale esistente fra gli interessi dell'una e dell'altra categoria: un conflitto che si esprime sia sul terreno della determinazione delle tariffe, sia su quello della qualità/quantità delle prestazioni, ed è destinato a manifestarsi con crescente crudezza in ragione dell'affermarsi di una linea di "privatizzazione", cioè del progressivo venir meno del sostegno finanziario pubblico al mantenimento di un livello tariffario convenzionale e "politico". A un esame appena un po' più approfondito, il singolare fenomeno della resistenza dello Stato sociale di là dalla sua crisi strutturale, e malgrado l'opa ostile intentata nei suoi confronti dal "riformismo della destra", mostra radici più profonde, complesse ed estese. Appare simile all'incepparsi di un aratro o un erpice non, come appare in superficie, per il viluppo di sterpi che ingombrando il suolo chiaramente si oppone al suo avanzare, ma piuttosto perché sotto lo strato di humus erboso si cela una solida crosta di pietrame, una concrezione geologica profonda e indurita, contro cui anche l'acciaio temprato e affilato rischia di spezzarsi. La domanda diffusa di servizi di benessere e la loro stessa offerta da parte di un corpo di operatori impegnati nell'area della "funzione pubblica" non costituiscono una mera imitazione, un surrogato a lungo e artificiosamente mantenuto in vita di un fisiologico rapporto di mercato che l'erpice del privatismo debba limitarsi a ripristinare. Quella domanda e quell'offerta pongono in essere un rapporto tra bisogno sociale e suo soddisfacimento non solo non mediato di fatto dallo scambio monetario, ma difficile anche solo da immaginare - almeno nell'estensione e nelle dimensioni quantitative effettivamente raggiunte - come effetto di un incontro spontaneo, vale a dire (nell'interpretazione del "riformismo della destra") meramente individuale e privatistico, sul terreno dello scambio di mercato. Il rapporto fra utenza e offerta di servizi di Welfare si colloca a ben vedere su di un terreno più complesso di quello descrivibile come "scambio di mercato": cioè come semplice passaggio di mano di un bene compensato da un equivalente in denaro. A ben vedere, la messa in atto di un'offerta di servizi di questo genere incide direttamente sullo status di chi ne è destinatario, sui suoi rapporti con gli altri, sul suo grado di realizzazione di sé in termini di cittadinanza. Pone in essere, in sostanza, un ampliamento dei diritti di cui il destinatario gode concretamente in seno alla comunità di cui è parte. La promozione del Welfare pubblico tocca in modo immediato la dimensione sociale propriamente intesa: nasce e trova spiegazione su tale terreno - di maggiore estensione e profondità rispetto al mercato, che ne è solo un aspetto e che storicamente ne presuppone l'esistenza - e su di esso incide introducendovi non trascurabili elementi di novità. Si potrebbe affermare, in altre parole, che la costruzione del Welfare pubblico trae origine da un complesso di esigenze presenti nella società ma non in grado, né in gran parte animate dalla volontà, di esprimersi in termini di domanda pagante; e che quella costruzione ha l'effetto di modificare la struttura della società medesima, il complesso di relazioni e di soggettività, individuali e soprattutto collettive, di cui essa si compone. Quella costruzione, in effetti, assume il carattere di "Stato sociale", e cioè una dimensione (del tutto o in gran parte) pubblica, per due motivi che in origine convergono a tal punto da confondersi quasi in uno: da un lato il valore sociale delle realizzazioni di cui il Welfare si sostanzia; dall'altro l'impossibilità delle esigenze cui esso risponde di trovare espressione in termini di domanda pagante. Di qui, per un verso, il carattere gratuito o semi-gratuito dei servizi e, per l'altro, l'estrema difficoltà di azzerare, di ridurre drasticamente, o anche di trasferire tout court sul piano del puro mercato, il livello delle prestazioni. A ben vedere, infatti, un'attuazione letterale e più o meno integrale del programma "riformista di destra" nei confronti del sistema di Welfare richiederebbe vuoi un'imposizione per via autoritaria della riduzione del livello medio di cittadinanza sociale garantito dal Welfare in essere prima dell'intervento di "riforma", vuoi una garanzia generalizzata di mezzi di pagamento alla popolazione tale da consentire a tutti (o comunque alla stragrande maggioranza) la possibilità di "pagarsi" i servizi di benessere a prezzi di mercato. Senza considerare, peraltro, che questa seconda ipotesi parte a sua volta da alcuni presupposti tutt'altro che "naturali": come l'equivalenza di un servizio-merce a un servizio sociale (dell'istitutore privato alla classe scolastica, della baby-sitter all'asilo nido, etc.) o il carattere determinato "una volta per tutte" del livello socialmente accettabile delle prestazioni complessivamente erogate. Se queste sono dunque - sia pure espresse per rapide allusioni - la cause della resistenza dello Stato sociale al tentativo di smantellarlo, va anche ricordato, d'altronde, che tale resistenza non consente affatto di eludere il problema costituito dalla crisi dello stesso sistema di Welfare - crisi che, come si è accennato all'inizio, preesisteva al "riformismo della destra" e ha fornito a tale indirizzo politico un importante veicolo di consenso - e dalla conseguente necessità di una sua efficace riformulazione. Ciò che entra in crisi con lo Stato sociale è in sostanza - come si è già evidenziato - il circuito fra bisogni diffusi e servizi tesi a soddisfarli che prevede un ruolo decisivo della mediazione da parte dello Stato e in generale della dimensione pubblica. Dal punto di vista dei contenuti e degli indirizzi, tale crisi investe quello che i francesi, con espressione icastica, chiamano Etat-Providence: vale a dire il potere pubblico che "provvede" col suo intervento dall'alto ai bisogni della popolazione: "dalla culla alla tomba", secondo un vecchio motto dello Stato del benessere, che non ha tardato però ad assumere un significato amaramente sarcastico. Sotto l'aspetto finanziario, poi, la crisi dello Stato sociale si presenta come un aspetto, anzi una componente tutt'altro che secondaria, della crisi fiscale dello Stato: per il complesso di motivi ricordati più sopra, lo stesso Welfare pubblico, che è divenuto sempre meno soddisfacente per un'utenza sempre più differenziata, esigente e matura, è divenuto altresì troppo costoso rispetto alla disponibilità delle risorse che è possibile drenare per via fiscale e parafiscale. Di più, fra l'estensione e la crescente sofisticazione delle esigenze da soddisfare per un verso, e per l'altro una disponibilità di risorse finanziarie pubbliche proporzionalmente decrescente, si è venuto a determinare un reciproco inseguimento, un circolo vizioso che ha contribuito non poco ad ampliare lo spazio d'intervento - ideologico e operativo - del "riformismo della destra". B) LE CONDIZIONI PER SUPERARE LA CRISI Por termine a quell'impossibile inseguimento, spezzare quel circolo vizioso, è il primo obiettivo che deve porsi ogni riforma dello Stato sociale che ambisca a percorrere una via diversa da quella del mero ridimensionamento, se non addirittura dello smantellamento, del sistema di Welfare. Va anzi istituito un legame particolarmente stretto fra questa aspirazione a una via di riforma "diversa" rispetto a quella propugnata dal "riformismo della destra" e l'obiettivo di spezzare quel circolo vizioso. Il che significa, in altre parole, che la "diversità" vera non può esser confinata al perseguimento dello scopo - di per sé inevitabilmente astratto - della salvaguardia dei livelli dati di Welfare, ma deve sostanziarsi del perseguimento contestuale di un soddisfacimento via via adeguato del bisogno sociale e di un altrettanto adeguato sostegno strutturale (finanziario e organizzativo) e culturale delle attività volte a soddisfare quel bisogno. Prima di misurarci con l'impegno (ineludibile, sia pure nei limiti di queste schematiche riflessioni) di fornire qualche indicazione in positivo, è il caso di chiedersi il motivo della carenza di capacità propositiva che è possibile riscontrare, in materia, nelle forze e nelle posizioni che pure dovrebbero essere le più direttamente interessate a promuovere un effettivo e duraturo superamento della crisi ormai annosa dello Stato sociale. La ricerca e la formulazione di un tale motivo, com'è intuibile, non è semplice. Non si va forse lontano dal vero, tuttavia, se si ipotizza che esso risieda in ultima istanza nella sostanziale comunanza di paradigma fra le posizioni cui si fa qui riferimento e quelle cui esse si contrappongono: il paradigma rappresentato da quel circuito fra produzione del reddito e prestazioni sociali mediato dallo Stato per via tributaria, di cui si è denunciata poco sopra la crisi. E, senza superare quel paradigma, l'unica alternativa che resta è quella fra la sua difesa a oltranza e il cedimento (più o meno attenuato o mascherato) alle ricette del "riformismo della destra". In altri termini, in presenza della crisi profonda di quel circuito, la scelta è soltanto quella relativa alla radicalità e alla rapidità (maggiori o minori) dell'intervento "riformista", e non alla qualità delle innovazioni da introdurre. Ci si colloca, insomma, su di uno stesso vettore unidirezionale: il cui senso di marcia, data la crisi sostanzialmente irreversibile che è in atto, è determinato, in ultima ma decisiva istanza, da quel "riformismo" demolitore cui si oppone una strenua quanto - alla lunga - disperata resistenza. Un'effettiva uscita da tale impasse richiede dunque l'adozione di quella che si potrebbe definire non solo la mossa, ma la "strategia del cavallo": l'adozione, cioè, di un atteggiamento spiazzante, capace di sottrarre all'avversario la scelta del terreno e delle regole del gioco. Insomma, un vero e proprio cambio di paradigma rispetto a quello che finora ha accomunato le due parti, e che nella situazione data finisce con l'avvantaggiare chi propone una politica "riformista" la quale, invece di risolvere la crisi dello Stato sociale, la porta alle sue estreme, distruttive conseguenze. Come delineare, dunque, una tale strategia? In che cosa consisterebbe il nuovo paradigma da adottare? In che cosa si differenzierebbe da quello entrato in crisi? Per rispondere a tali domande, e passare infine alla parte propositiva del ragionamento che qui si è tracciato, è opportuno soffermarci ancora brevemente sul paradigma vecchio. Il quale, a ben vedere, ha tra le sue caratteristiche (implicitamente accettate da entrambe le posizioni che a esso fanno riferimento) una sostanziale riduzione della dimensione complessa della "società" a quella semplificata e unidimensionale del "mercato". Non che, ovviamente, le forze cui si deve la costruzione e la difesa del Welfare pubblico condividano questa visione semplificata della realtà sociale. Tuttavia, di fatto, una siffatta riduzione essi la applicano al circuito produzione/tassazione/intervento pubblico, su cui lo Stato sociale si è sinora fondato. Al di fuori di tale circuito, naturalmente, vi è per essi, contrariamente a quanto avviene per la posizione opposta, una società con i suoi soggetti, i suoi valori, le sue relazioni molteplici e non riducibili al mero scambio di mercato, alla dimensione scheletrica del rapporto fra prezzi, a una popolazione astratta di merci che sostituisce la popolazione concreta delle persone. Tale visione complessa tende però a ridursi in termini che ricordano da vicino quella del privatismo mercantile quando si passa a trattare dell'attività economica volta a soddisfare i bisogni "di benessere". Qui, in effetti, il fine da perseguire è indicato in sostanza come quello del mero soddisfacimento di un bisogno individuale, benché comune a una grande moltitudine di persone: un bisogno che, se fosse in grado di esprimersi sul terreno della domanda pagante, quindi in termini di mercato, potrebbe essere soddisfatto semplicemente attivando un'adeguata offerta in termini parimenti mercantili. E poiché quel bisogno, avvertito più meno consapevolmente da un gran numero di cittadini, non può però tradursi in capacità effettiva di pagarsi il corrispondente servizio, è la collettività nel suo complesso a doversene far carico attivando un'offerta, vuoi direttamente pubblica vuoi in regime di convenzione (cioè finanziata comunque con risorse pubbliche), che si collochi al di fuori del mercato. Una siffatta concezione - che contempla, in sostanza, le due sole dimensioni del "privato" e del "pubblico", per di più reciprocamente estranee ed esclusive - trova espressione nella classica metafora secondo il quale l'economia di mercato è la "pecora da tosare" a opera della sfera pubblica al fine di riequilibrare, in termini di giustizia distributiva e di diffusione del benessere, gli scompensi e le ingiustizie generati fra i cittadini dallo stesso funzionamento del sistema economico privatistico-mercantile. Col corollario, strettamente conseguente, della necessità di star bene attenti a non finire, tosandola troppo, col far deperire la pecora, generando miseria invece che benessere per tutti. Questa è, per l'appunto, la situazione in cui si rischia di trovarsi con la crisi dello Stato sociale, soprattutto se interpretata, secondo quanto si è indicato poco sopra, come componente della "crisi fiscale dello Stato". Per restare all'immagine… bucolica, si tratta del dilemma di chi deve scegliere fra danneggiare la pecora (con gravi conseguenze per il futuro comune) e razionare pesantemente, a partire dai meno abbienti, la fornitura di lana per l'inverno. Dove si configura (sempre in ambiente agroalimentare) un pesante e sgradevole trade-off tra l'uovo oggi (quel tot di servizi di Welfare che le ristrettezze finanziarie pubbliche ci lasciano ancora godere) e la gallina domani di un generale sviluppo favorito (qualora la "curva di Laffer" si dimostri nel nostro caso veritiera e realistica) dal ridimensionamento del prelievo tributario. Dai brevi cenni qui svolti sembra trasparire un'indicazione sufficientemente chiara per una possibile via di soluzione della crisi del Welfare pubblico fondato sul circuito redistribuivo per via fiscale. Qui di seguito si proverà a delineare nei suoi tratti essenziali una siffatta ipotesi di soluzione. Attivare un circuito nuovoSi evidenzia in primo luogo la necessità di modificare sostanzialmente proprio quel circuito produzione/fiscalità/redistribuzione che è divenuto terreno di crescente contrasto fra esigenze sociali e disponibilità di risorse per soddisfarle. Il che significa necessità di integrare, e almeno in parte sostituire, il flusso delle risorse drenate per via tributaria con altri flussi di risorse parimenti indirizzati dalla sfera della produzione a quella della redistribuzione socialmente orientata: dall'economia alla società, come si suol dire con espressione efficace ma un po' troppo semplificatrice. Emerge in secondo luogo la necessità, se si vuole che il mutamento promosso assuma caratteri di solidità e durevolezza, che i nuovi canali da attivare esprimano una strutturale appartenenza alla sfera dell'economia: che cioè, nella misura del possibile, attraverso tali canali, sia la stessa dimensione dell'impresa e del mercato a essere coinvolta nella finalità sociale della redistribuzione. Occorre insomma che organismi e soggetti costituenti tali canali alternativi a quello direttamente pubblico siano caratterizzati da una effettiva e vincolante assunzione di responsabilità nei confronti del reperimento e della gestione delle risorse necessarie allo svolgimento delle loro funzioni. Che, in ultima istanza, si tratti di organismi e soggetti capaci di operare all'interno della dimensione economica. E' necessario, infine, che questo mutamento d'indirizzo entri come sua parte integrante in una rinnovata strategia dell'intervento pubblico: un intervento che, nel ridurre progressivamente - e nella misura necessaria - la propria presenza diretta nella sfera dell'economia, non rinunci con ciò alla propria funzione, essenziale in democrazia, di rappresentare e sostenere l'interesse generale dei cittadini - quindi in primis di quelli socialmente ed economicamente più svantaggiati - nei confronti degli equilibri dati in termini di disponibilità di ricchezza e di potere sociale. Un diverso paradigma dell’interesse pubblicoSe si volesse sintetizzare in una sola parola il senso dell'innovazione qui ipotizzata in termini di strategia dell'intervento pubblico, si potrebbe affermare che si tratta di passare progressivamente dalla prevalenza dell'intervento diretto a un'impostazione dello stesso intervento in termini cibernetici. Dove con questa espressione si intende sottolineare il ruolo di guida, di orientamento, di regolazione, di promozione di un sistema di convenienze: in senso proprio, di "governo". Lasciando via via, nella misura del possibile, ai soggetti operanti in seno alla società civile, all'economia, al mercato, il compito di agire direttamente nel quadro così determinato per via politica. La nuova impostazione “cibernetica” dell'intervento pubblico nella sfera dell'economia potrebbe dunque, in estrema sintesi, configurarsi così. L'autorità politica stabilisce ai diversi livelli le finalità prioritarie che ritiene opportuno perseguire in rappresentanza della comunità locale, regionale, nazionale, europea. Gli stanziamenti di risorse pubbliche destinati a sostenere il perseguimento di quelle finalità sono impiegati non in attività economiche dirette della pubblica amministrazione o di enti che siano una sua più o meno diretta emanazione, ma a sostegno di soggetti e organismi costituiti in seno alla società civile e operanti sul terreno economico e secondo criteri propri di tale terreno. Tutto ciò con riferimento non solo - com'è ovvio - alla produzione e fornitura di beni e servizi tipicamente e tradizionalmente commerciali (appartenenti insomma ai settori che, anche in presenza di un esteso sistema di Welfare pubblico, sono rimasti indubbiamente attribuiti alla sfera dell'impresa lucrativa e del mercato), ma anche a quella tipologia di servizi "di benessere" che la logica dello Stato sociale ha avocato più o meno integralmente e direttamente alla gestione pubblica. Ora, è evidente che quest'ultima tipologia di servizi possiede un rilievo sociale e caratteri di delicatezza tali da sconsigliare il passaggio indiscriminato da una gestione pubblica a una meramente privatistica: si tratta di individuare gli interlocutori più idonei sul versante dell'erogazione dei servizi e, sul versante dei destinatari, i canali più adatti a garantire che l'utenza non resti gravemente danneggiata a causa dell'asimmetria informativa e di potere che essa patisce originariamente nei confronti dei soggetti dell'offerta e la cui attenuazione è stata appunto una delle finalità originarie dell'intervento pubblico. Pur nel cambio d'impostazione per quanto concerne i soggetti dell'offerta, insomma, i fruitori del Welfare non devono essere meno garantiti di quanto lo fossero nell'originaria impostazione affidata in grande prevalenza all'intervento pubblico diretto. A quali soggetti potrà dunque essere affidata la gestione del nuovo Welfare? Quali canali potranno essere attivati per il loro finanziamento? Quale sarà il loro rapporto con la dimensione del mercato? Si cercherà qui di seguito di suggerire alcune risposte a tali interrogativi, che a questo punto non possono essere in alcun modo elusi. Il finanziamentoIl finanziamento dei servizi di Welfare si avvale sostanzialmente di tre fonti: fondi pubblici; tariffe pagate direttamente dall'utenza; investimenti di terzi. Nel modello europeo di Stato sociale prevale tradizionalmente il finanziamento pubblico: rispetto al quale assumono un ruolo complementare sia il pagamento di una tariffa (o ticket) da parte dell'utente sia l'intervento (a qualunque titolo) di finanziatori terzi. Nella prospettiva qui delineata il rapporto in certa misura si inverte: è l'intervento di fondi pubblici ad assumere una funzione di innesco, di supporto, di volano rispetto ai flussi di altra provenienza. Il sostegno finanziario pubblico è finalizzato a estendere la platea dei soggetti dell'offerta, quindi a incrementarne la competitività e a rendere appetibile per investitori terzi l'ingresso nella medesima sfera dei servizi di Welfare: fermo restando che l'intero insieme dei soggetti operanti nel settore deve essere ricondotto, in ultima istanza, a una logica di confronto sul mercato. Il che significa, a) per i soggetti promotori e gestori diretti dei servizi, da un lato non poter più contare - a regime - su di un rapporto di esclusiva da parte della pubblica amministrazione, né peraltro poter più contare sulla commessa pubblica come unica fonte di attività e di reddito. Significa, b) per i finanziatori terzi, avere nel settore del Welfare un possibile destinatario dei propri investimenti, ma senza potersi attendere, per questo, alcun riconoscimento di "merito politico" da parte dei poteri pubblici: il settore diviene, come ogni altro, oggetto di competizione fra diversi potenziali investitori. Significa infine, c) per lo stesso soggetto pubblico, dover fare i conti in modo trasparente, nell'erogazione di fondi che si presumono limitati in misura non superabile per decisione politica, con la necessità di massimizzarne il rendimento in termini di rapporto fra impegno finanziario e prestazioni in servizi, quindi anche con la necessità di riferire in primo luogo a tale criterio la scelta fra destinazioni alternative delle risorse disponibili. E a tal fine potrebbe risultare opportuno che si introducano elementi di concorrenza anche fra diversi livelli e istanze della stessa pubblica amministrazione. I soggetti del nuovo Welfare. E' possibile delineare un parallelo, anzi un nesso non casuale, fra il cambio d'impostazione dei modi di finanziamento nel passaggio al "nuovo Welfare" e la gamma dei soggetti che sono destinati a realizzarlo. Il finanziamento tradizionale per via fiscale può patire delle eccezioni necessitate dall'insufficienza del prelievo a coprire il fabbisogno generato dal livello globale delle prestazioni: eccezioni che, proprio in quanto tali, consistono nell'attivazione di canali finanziari alternativi o integrativi (tipico il caso dei tickets sanitari e delle tariffe crescenti imposte dai Comuni all'utenza degli asili nido pubblici) intesi come forme di "supplenza" rispetto al paradigma canonico del finanziamento pubblico integrale. Donde la sostanziale casualità - cioè, sul terreno politico, di arbitrarietà - delle rispettive scelte di merito. Parallelamente, l'intervento di soggetti comunque diversi rispetto a quello pubblico assume, in tale contesto, un carattere di integrazione o sostituzione "per necessità" rispetto al canone ideale che vede nel soggetto pubblico l'unico titolare naturale dell'erogazione dei servizi di Welfare. Non si ritornerà qui sulle ragioni, tutt'altro che trascurabili, che sono all'origine di una siffatta preferenza accordata, in ambedue i casi, alla dimensione pubblica. Basti sottolineare, in proposito, come una linea politico-culturale e operativa di mera "privatizzazione" del sistema di Welfare patisca un'intrinseca debolezza - a tacer d'altro - dovuta proprio al fatto di trascurare quelle ragioni, che attengono ai principi dell'equità sociale e della non-esclusione. Di quelle ragioni si dovrà dunque tenere il debito conto nel tracciare una diversa impostazione del sistema di Welfare: non essendo esse garantite direttamente dall'intervento di soggetti pubblici, dovranno trovare attuazione in altro modo e con altri strumenti. In primo luogo, superando quei caratteri di casualità e arbitrarietà delle scelte, che dovranno rispondere invece a criteri prefissati, razionali e pienamente trasparenti. Nell'intento di contribuire a tracciare tali criteri, se ne indicano qui tre di carattere preliminare, ai quali dovrebbe rispondere la nuova impostazione "cibernetica" dell'intervento pubblico in materia di Welfare. a) Il primo è quello della priorità accordata in ogni caso agli interessi dell'utenza dei servizi, utenza da intendersi come somma dei fruitori attuali dei medesimi servizi e dei loro fruitori potenziali. b) Il secondo criterio, essenziale ai fini dell'attuazione del primo, è quello della concorrenza, cui devono essere sottoposti tutti i soggetti abilitati a intervenire sul terreno dei servizi sociali. Concorrenza che dovrebbe consistere, per essere effettiva, non solo nella competizione fra singoli soggetti, ma anche in quella fra tipologie diverse di soggetti impegnati nel medesimo settore: ciò allo scopo di ampliare al massimo la possibilità di scelta degli utenti, di eliminare indebite rendite di posizione, di contribuire ad attenuare l'asimmetria informativa che l'utente patisce rispetto al fornitore del servizio e ad ampliare la platea dei fruitori effettivi. c) Il terzo criterio consiste nel ruolo attivo dei poteri pubblici nell'attuazione pratica dei primi due. Non si tratta insomma, per la pubblica autorità, di rispettare astrattamente una concorrenzialità di principio fra singoli soggetti e fra loro tipologie. Ma di concorrere con misure adeguate a renderla effettiva, contribuendo a conferire al mercato, in questo settore particolarmente delicato per il quale il criterio della redditività non può essere l'unico punto di riferimento, un effettivo pluralismo competitivo. E si tratta in pari tempo di garantire ai cittadini-utenti una disponibilità di canali d'espressione e affermazione dei propri interessi e delle proprie esigenze di efficacia non inferiore a quella dell'intervento pubblico diretto. Tre distinzioni per una politicaIn base ai criteri ora elencati, appare possibile innanzi tutto una distinzione di carattere generalissimo fra soggetti ai quali va garantita la pura e semplice libertà d'intervento nel settore in competizione con altri, senza alcuna forma di sostegno o di particolare attenzione da parte dei pubblici poteri (categoria, questa, coincidente con la generalità dei soggetti a finalizzazione meramente lucrativa), e soggetti "meritevoli", la cui presenza è da incoraggiare sia per favorire il pluralismo competitivo del mercato, sia per garantire un'efficace espressione degli interessi dell'utenza. Una seconda distinzione è quella relativa al campo d'intervento dei diversi soggetti: in primo luogo (ma non solo) quella fra soggetti dell'offerta e soggetti della domanda, vale a dire fra quanti partecipano all'erogazione dei servizi e quanti sono viceversa espressione di coloro che degli stessi servizi sono (o comunque potrebbero essere) fruitori. Una terza distinzione, infine, concerne la proporzione dell'interesse sociale-solidale e di quello economico-mercantile presente in ciascun soggetto: distinzione che consente di collocare le diverse tipologie lungo una scala di valori, alla quale riferire a sua volta la graduazione dell'intensità e/o del tipo d'intervento dell'autorità pubblica. C) I SOGGETTI “MERITEVOLI” In base a queste distinzioni, appare possibile abbozzare uno schema delle tipologie dei soggetti potenzialmente interessati alla sfera del Welfare, nei cui confronti è ipotizzabile un atteggiamento di "non-indifferenza" della sfera pubblica. In merito alla prima delle distinzioni or ora proposte, valgano le seguenti considerazioni. Un asilo nido, una struttura che offre assistenza domiciliare ad anziani e infermi, uno studio medico, se organizzati in forma di ditta o società lucrativa, non hanno evidentemente alcun titolo al sostegno pubblico. La loro libera partecipazione al "mercato del Welfare" è condizione per essi sufficiente: esattamente come lo è (o dovrebbe essere) qualora intervenissero in qualunque altro settore di mercato. Qualitativamente diverso, con altrettanta evidenza, è il caso di strutture che non abbiano come scopo unico o preminente quello di massimizzare il profitto ricavabile dalla propria attività economica. Qui entra in gioco, infatti, l'esigenza di valutare la "meritevolezza sociale" del soggetto: la quale discende appunto da quella componente della sua "missione" che non è riconducibile alla finalità lucrativa. In tale componente, che può confliggere (anche se non obbligatoriamente) con la finalità lucrativa, quindi costituire, in termini contabili, un onere nel bilancio aziendale, è riconoscibile infatti - qualora essa risponda a un bisogno effettivamente avvertito dalla collettività civile nel suo insieme, o comunque da sue parti significative - una funzione pubblica che è interesse della stessa collettività riconoscere e incoraggiare nella misura in cui tale riconoscimento/incoraggiamento serva ad attenuarne l'onere contabile per il soggetto interessato e renda in tal modo possibile per quest'ultimo operare in termini di mercato. Sul terreno di questa prima distinzione si attua nei suoi termini più generali quel passaggio dell’intervento pubblico dalla presenza diretta all’operare “cibernetico”, attraverso cui si caratterizza, in rapporto al vecchio, il nuovo Welfare. Al passaggio qualitativo che in tal caso si realizza nel modo d’operare dell’autorità pubblica può essere attribuito un significato di questo tipo: sia tratta del passaggio da una considerazione della funzione pubblica come uno scopo da perseguire al di sopra ed eventualmente contro la concreta articolazione della società civile; il cui perseguimento, quindi, debba essere avocato direttamente a sé, in linea di principio e comunque nei limiti del possibile, dalla stessa autorità cui compete di assicurare quella funzione; a una considerazione della medesima funzione pubblica come potenzialmente distribuita fra diverse sedi e istanze, di carattere non necessariamente pubblico. In quest’ottica, garantire quella funzione, da parte della pubblica autorità, significherà in concreto saper valutare (e rendere trasparente) il grado di rispondenza all’interesse pubblico presente nelle finalità proprie e nell’operato effettivo di ciascun soggetto che possa o intenda concorrere a una determinata attività di rilevanza sociale; quindi saper scegliere modi e strumenti per far sì che tale concorso possa effettivamente esprimersi, pur sempre nel contesto di un’aperta competizione fra diversi soggetti interessati. Fermo restando, insomma, il perseguimento dell’interesse pubblico come fine inderogabile, l’intervento, che nel vecchio Welfare si realizzava contro il mercato e al di sopra della società, si attua ora attraverso la società e utilizzando il mercato come strumento di controllo dell’efficienza/efficacia dell’impiego delle risorse in esso investite. Quanto alla seconda distinzione, venuto meno, di fatto, il ruolo di garanzia dell’utenza che nella vecchia impostazione era affidato alla natura pubblica dei soggetti erogatori dei servizi, tale garanzia, pur continuando ovviamente a trovare nell’autorità pubblica un’ultima istanza, è attuata ordinariamente attraverso organismi di carattere associativo, nei quali l’interesse degli utenti ha modo di esprimersi come soggettività collettiva. Le associazioni dell’utenzaLa tradizione dell’associazionismo d’utenza è storicamente ricca di formule diverse. Sia pure al prezzo di un qualche schematismo, tale varietà di formule può essere raggruppata in tre tipi principali, caratterizzati ciascuno da un diverso grado di coinvolgimento nella sfera propriamente economica: a) l’associazionismo puro e semplice, assimilabile a una sorta di “sindacato degli utenti” o di “difensore civico” di matrice associativa: si tratta di una formula che esclude, in sostanza, l’ipotesi di una gestione diretta di attività economiche, ma fa esprimere l’utenza come “controparte” rivendicativa e di controllo nei confronti di chi gestisce l’erogazione del servizio; b) la mutualità volontaria, derivante dalla tradizione più che secolare delle società di mutuo soccorso, e operante oggi essenzialmente nel campo delle prestazioni sanitarie integrative di quelle erogate dal Sevizio Sanitario Nazionale: qui il coinvolgimento nella dimensione economica è previsto ma, in linea di massima, si limita a costituire l’utenza dei servizi sanitari (effettiva e soprattutto potenziale) in soggetto collettivo di domanda mirante a promuovere il contenimento delle tariffe e la tutela della qualità delle prestazioni; c) la cooperazione d’utenza, attraverso la quale la soggettività collettiva e organizzata degli utenti, nel rappresentare gli interessi di questi ultimi, non solo si esprime direttamente sul terreno economico, ma lo fa assumendo carattere – più o meno pieno – di impresa. Questo tipo di associazione economica, infatti, tende a gestire in proprio l’attività economica finalizzata a soddisfare le necessità dei propri associati e può porsi dunque, a determinate condizioni, come uno dei soggetti operanti in competizione con altri nel mercato. I soggetti finanziariSempre all’interno della seconda distinzione, all’interno cioè della distinzione da operare in base al campo d’intervento di ciascun tipo di soggetto, è possibile individuare una particolare categoria costituita dai soggetti finanziatori. E’ chiaro infatti che, una volta abbandonata l’impostazione totalmente pubblicistica del Welfare, anche il sostegno finanziario dei suoi istituti cessa di prevedere un monopolio, o anche soltanto una preminenza assoluta, dell’intervento pubblico: si tratta, anche su questo terreno, di far emergere e canalizzare opportunamente tutte le risorse che la società sia in grado di mobilitare per finanziare in modo non puramente complementare, né casuale o arbitrario, i servizi di benessere sociale. Anche in questo caso è opportuno distinguere i diversi soggetti secondo il maggiore o minore grado di rispondenza della loro “missione” aziendale e del loro concreto operato all’interesse pubblico: facendo valere anzitutto, anche fra i soggetti finanziatori, il discrimine essenziale tra quelli puramente lucrativi e quelli in qualche misura animati da una finalità sociale. Fermo restando dunque, anche in campo finanziario, il principio della libertà di mercato, si tratterà di individuare i soggetti a vario titolo e in varia misura “meritevoli”, la cui presenza competitiva sul mercato del Welfare l’autorità pubblica è interessata a incoraggiare. Si proverà qui di seguito, senza alcuna pretesa di esaurire l’argomento, a fornire alcune indicazioni in proposito. Vi sono in primo luogo gli investitori istituzionali (dalle compagnie assicurative ai fondi pensioni), di cui non solo va incoraggiata l’attenzione verso il settore dei servizi di Welfare, ma che – come nel caso dei fondi pensioni, i quali non hanno tuttora avuto nel nostro Paese uno sviluppo paragonabile a quello presente in altre economie avanzate – necessitano della messa in atto delle condizioni idonee per un effettivo decollo. Un posto particolare spetterebbe poi, in questo medesimo ambito, alle fondazioni, cioè agli strumenti giuridici attraverso cui ingenti risorse finanziarie private possono essere indirizzate all’investimento in attività di valore sociale. Un discorso a parte, tra le fondazioni, meriterebbero poi quelle bancarie, la cui vicenda presenta nel nostro Paese insuperati aspetti di ambiguità: fatto, questo, tanto più grave in considerazione delle dimensioni particolarmente ingenti delle risorse di cui dispongono tali istituzioni. Questa categoria di soggetti finanziari, qualora le ambiguità ora accennate venissero superate con idonei provvedimenti di riforma (che ne salvaguardino e anzi ne accentuino lo status di enti privatistici, al tempo stesso evidenziando e rendendo in sensibile misura cogente la destinazione dei loro proventi a finalità lato sensu sociali), potrebbero svolgere un ruolo tutt’altro che trascurabile nella promozione e nel consolidamento degli istituti del nuovo Welfare sommariamente tratteggiato in queste pagine. Fra i soggetti finanziari da prendere in considerazione c’è infine la variegata galassia di istituzioni e di imprese che sono emanazione di organizzazioni già di per sé a vario titolo coinvolte nella promozione del Welfare: e cioè gli istituti finanziari facenti capo vuoi all’associazionismo dell’utenza, della minore impresa, del movimento cooperativo, vuoi al sindacato, vuoi infine agli Enti locali e alle Regioni. A proposito di volontariatoUn discorso a parte, sempre a proposito della tutela sociale degli interessi dell’utenza, merita una tipologia di soggetto associativo che, pur appartenendo al versante dell’offerta, si colloca però in un rapporto tutto particolare con la platea – effettiva e potenziale – dei fruitori dei servizi. Si intende qui far riferimento alle associazioni del volontariato. Pur essendo necessario mantenere, in materia, un atteggiamento vigile al fine di evitare ogni possibile abuso, nel fenomeno del volontariato va riconosciuto, capace com’esso è di mobilitare risorse umane eccedenti il controvalore economico delle prestazioni erogate, un fattore vitale di qualità della convivenza civile. In altri termini, nel volontariato è da vedere l’espressione più integrale e genuina della sfera delle attività “non mercantili” o “non valorizzate” (nel senso economico del termine) il cui affermarsi è auspicato ormai, in presenza della crisi del sistema del Welfare pubblico, da più d’uno studioso. Auspicio chiaramente condivisibile, e da tradurre in una politica di sostegno di tali attività: non in quanto sostitutive delle attività svolte in termini imprenditoriali o comunque di mercato, né dell’intervento pubblico (a maggior ragione se reimpostato nei termini ipotizzati in queste pagine), ma proprio in quanto del tutto esterne sia alla sfera mercantile sia a quella pubblica propriamente detta: in quanto capaci, dunque, di aggiungere un quid definibile come disinteressato, e come tale non surrogabile, a una convivenza civile che si esaurisca altrimenti nella somma di sfera mercantile (e più in generale degli interessi) e sfera pubblica. In che senso le attività di volontariato possono in qualche misura ascriversi – come si è più sopra accennato – alla sfera d’interesse dell’utenza? Il volontario opera sempre come soggetto dell’offerta di un servizio, che egli personalmente eroga a favore di chi ne è direttamente destinatario. Perciò l’espressione dell’interesse dell’utenza non potrebbe mai essergli delegata, poiché egli, sia pure in una maniera sui generis, è però strutturalmente “controparte” del fruitore del servizio. Tuttavia, nell’intenzione del volontario, non perseguendo egli, per definizione, un fine lucrativo ma quello altruistico di venire incontro alle esigenze di chi è bisognoso di aiuto o assistenza, si rispecchia una tensione a far emergere e soddisfare un bisogno che è proprio di colui al quale egli rivolge la sua attenzione. Detto altrimenti, nell’opera del volontario si esprime una “lettura”, che vuol essere diretta e non mediata dallo scambio monetario, del bisogno: una lettura cui è sottesa una profonda convinzione circa la comunanza di fondo di tutti gli esseri umani: ragione per cui il volontario, “mettendosi nei panni” dell’altro, ne avverte il bisogno come proprio e si offre di soddisfarlo in via immediata col proprio intervento. E’ quindi perfettamente ipotizzabile che attraverso il volontariato determinati bisogni che un’utenza socialmente debole ha difficoltà, nonché a soddisfare, anche semplicemente a esprimere, possano giungere a consapevolezza e a espressione. E che anzi la soddisfazione di tali bisogni, garantita nell’immediato dall’intervento del volontario, possa via via passare per altri canali attivati in base all’espressione di quei bisogni che, in assenza dell’intervento del volontariato, sarebbero rimasti del tutto impliciti e insoddisfatti. Quindi che il ruolo del volontariato, ai fini della costruzione del nuovo Welfare, possa esser quello non solo di una supplenza, ma anche e soprattutto quello di uno stimolo a estendere e approfondire, e ad articolare in forme sempre più rispondenti alle esigenze effettive della cittadinanza, la gamma dei bisogni da soddisfare e dei servizi da erogare per soddisfarli. Nei confronti di una realtà di volontariato così interpretata, il ruolo attivo dell’autorità pubblica, ferma restando la sua funzione di rigorosa verifica del rispetto delle regole, è quello di creare le condizioni più adatte per il sorgere e il crescere del volontariato e per il suo uscire da una dimensione di semplice e sporadica occasionalità. Ciò innanzi tutto favorendo il più possibile l’organizzarsi dello stesso volontariato in libere, ma anche ampie e stabili, associazioni, la cui attività può trovare nel partner pubblico un sostegno adeguato in termini di messa a disposizione di strumenti e infrastrutture, sia direttamente, sia facilitando sul piano fiscale la destinazione di risorse private a tale scopo, sia infine incentivando accordi bilaterali fra organizzazioni di volontariato e altre organizzazioni a carattere sociale, come il sindacato, la cooperazione e la mutualità. Per una classifica dei soggetti “meritevoli”Non è fuor di luogo notare, passando ora alla terza delle distinzioni che si sono proposte più sopra, che si tratta della distinzione più difficile, trattandosi di quella in cui più evidente è l’aspetto soggettivo, quindi potenzialmente arbitrario. Essa prevede infatti che il decisore politico si proponga, e sia effettivamente in grado, di stilare una sorta di classifica dei soggetti socialmente “meritevoli” che operino o aspirino a operare nel territorio del nuovo “Welfare”. Per ridurre i rischi di scelte arbitrarie è opportuno che tale classifica o scala di valori venga rapportata a uno o più criteri oggettivi di valutazione, pur essendo consapevoli in partenza che il rischio dell’arbitrarietà politica, in questo come in altri casi analoghi, può essere in tal modo ridotto, ma mai eliminato del tutto. Premessa tale avvertenza, si cercherà qui di seguito di formulare qualche ipotesi in materia, ovviamente senza alcuna pretesa di esaurire in queste pagine un argomento così complesso, che merita un impegno serio e di ampio respiro da parte delle forze politiche, sociali e intellettuali interessate al rinnovamento del Paese. Due sono, in prima approssimazione, i criteri che potrebbero essere adottati: da un lato il vincolo di destinazione degli utili realizzati, previsto o meno dalle relative disposizioni di legge ma comunque necessariamente presente nello statuto di ciascuna società od organizzazione; dall’altro il carattere democratico e partecipativo della gestione. Criteri che, ovviamente, dovrebbero assumere il carattere di vincoli inderogabili, e che a tale scopo dovrebbero essere oggetto di verifica periodica da parte della pubblica autorità, essendone la violazione motivo di esclusione dai benefici di legge. a) Destinazione degli utili. Esiste già, nella legislazione italiana, una serie di istituti e organismi di tipo economico (anzi in determinati casi, come quello delle cooperative, a carattere imprenditoriale), che sono soggetti a un determinato vincolo di destinazione degli utili. Si tratta di condurre a unità, nei limiti del possibile, i diversi tipi di vincolo: il che può farsi, per esempio, offrendo alle diverse tipologie di soggetti, o anche ai singoli soggetti nella loro autonomia statutaria, la facoltà di graduare la percentuale di utile vincolata, proporzionando a tale percentuale il sostegno pubblico cui ciascun soggetto ha diritto. E’ evidente che, sotto questo primo profilo, la natura giuridica del soggetto non è motivo di ammissione al sostegno pubblico, né per converso di esclusione. Anche una ditta individuale o una srl, per esempio, che nel proprio statuto contenga quel vincolo, ed effettivamente lo rispetti, ha titolo per beneficiare di quel sostegno. Quel che invece importa è la definizione di quali siano le destinazioni della parte dell’utile vincolata che rendono “meritevole” il soggetto impegnato statutariamente in tal senso. Qui è uno dei punti qualificanti del passaggio dalla vecchia alla nuova impostazione dello Stato sociale: l’autorità politica, non essendo più determinante, e nemmeno indispensabile, il diretto intervento di soggetti pubblici nell’erogazione di servizi “di benessere”, acquista una maggiore libertà, ma è anche tenuta a una piena trasparenza di fronte ai cittadini, nell’indicazione degli obiettivi che il Welfare si propone, e cioè dei servizi la cui disponibilità la stessa autorità intende assicurare alla popolazione. È immaginabile, in questa prospettiva, liberata in buona parte dai gravami e dalle manomissioni corporative della burocrazia, un’impostazione affidata per un verso alla capacità dei pubblici amministratori di vagliare (anche mediante l’indizione ai diversi livelli di concorsi d’idee aperti a tutti) le proposte provenienti dal mondo degli operatori, e – perché no? – di proporre essi stessi forme anche nuove di soddisfacimento dei bisogni sociali; e affidata per altro verso alla soggettività collettiva dei cittadini-utenti, il cui associazionismo “di domanda” sarà incoraggiato nelle sue diverse forme ed espressioni. b) Gestione democratica e partecipativa. Mentre per i vincoli di destinazione degli utili non appare opportuno discriminare tra le diverse forme giuridiche dei soggetti interessati, alquanto diverso è il discorso da farsi per quanto concerne le forme di gestione. La cosa appare di immediata evidenza per quanto concerne le organizzazioni dell’utenza: in questo caso la piena democraticità dei metodi di gestione e la massima apertura – istituzionalmente garantita – a un’effettiva partecipazione degli associati alle decisioni e in genere alla vita dell’organizzazione sono condizione necessaria perché tali organizzazioni possano svolgere il proprio ruolo. Esse infatti hanno come “missione” quella di esprimere collettivamente, facendoli pesare nella società e nel mercato, le esigenze effettive dei cittadini in rapporto a uno o più aspetti della vita sociale, a uno o più bisogni specifici, che espressi in forma associativa possono assumere ben altro rilievo rispetto alla loro mera formulazione individuale. Anzi, che spesso possono trovare espressione reale ed efficace solo in forma collettiva. Donde la necessità che tale espressione si realizzi, e lo faccia dando spazio e voce, almeno in linea di principio, a tutti gli interessati. Una sua peculiare rilevanza ha la gestione democratica e partecipativa anche in relazione ai soggetti operanti sul versante dell’offerta. Ciò per l’incidenza qualitativa che questo tipo di gestione può avere di per sé sull’operato dell’organizzazione in virtù della trasparenza complessiva, e del conseguente reciproco controllo fra gli operatori, che quel tipo di gestione favorisce. Mentre il possibile ripiegamento corporativo, contro cui pure la democraticità partecipativa della gestione non è antidoto sufficiente, trova un efficace contrasto in ben tre fattori di stimolo e di controllo: il confronto pluralistico di mercato, la dialettica con l’utenza organizzata, la verifica d’ultima istanza da parte dell’autorità pubblica. Anche su questo versante, del resto, una tradizione più che secolare offre una vasta gamma di esempi di formule gestionali rispondenti, in linea di principio (grazie innanzi tutto alla regola del voto per testa), alle caratteristiche qui ipotizzate: da quella classica della società cooperativa ai diversi tipi di associazione, per giungere alla più recente disciplina delle organizzazioni del volontariato o delle “organizzazioni non lucrative di utilità sociale” (ONLUS). Si tratta anche in questo caso (come del resto in quello delle associazioni d’utenza) di individuare principi comuni che offrano parametri attendibili per l’attuazione di un sostegno pubblico finalizzato a garantire per questi soggetti (gestiti secondo modi democratici e partecipativi, nonché vincolati nella destinazione degli utili) la possibilità di competere paritariamente nel “mercato del Welfare”. D) PER CONCLUDERE Le presenti riflessioni hanno preso l’avvio dalla constatazione, da un lato, della crisi strutturale del modello tradizionale del Welfare State nella versione in gran parte pubblicistica affermatasi in Europa occidentale a partire dal secondo dopoguerra; e, dall’altro, del fatto che la soluzione avanzata a opera del cosiddetto “riformismo della destra”, basata com’essa è sul tentativo di “restituire al mercato” gran parte dello stesso Welfare, appare inficiata da un presupposto indebitamente semplificatorio, quindi – a prescindere da ogni considerazione sulla sua accettabilità etica e sociale – anche da una sostanziale inefficacia. In queste pagine si è cercato di esplicitare un’ipotesi di soluzione che, senza mettere affatto in non cale le considerazioni circa l’importanza della competizione nel mercato come strumento di verifica dell’impiego efficiente ed efficace delle risorse disponibili, eviti però di precipitare in quell’ideologica idolatria del mercato cui sembrano rispondere coloro che alla dimensione mercantile intenderebbero ridurre senz’altro l’intera società. Il modo d’operare del potere pubblico nell’ipotizzato “nuovo Welfare”, infatti, farebbe appello per un verso alla dimensione competitiva del mercato proprio in quanto insostituibile strumento di verifica, dotato di un suo automatismo e perciò impiegabile come efficace antidoto all’arbitrio delle decisioni di vertice; ma per altro verso non ridurrebbe la propria attenzione e interlocuzione all’ambito degli interessi lucrativi, ma si rivolgerebbe a una vasta gamma di soggettività sociali fra loro differenti per struttura, funzionamento e finalità. In altre parole, e in piena sintonia con alcune delle più aggiornate elaborazioni in materia, il problema di un’efficace riforma dello Stato sociale è stata affrontata in queste pagine nei termini non di una semplicistica “restituzione al mercato” di funzioni che per di più non si sono storicamente sviluppate in un ambito di mero scambio mercantile, ma piuttosto in quelli di una più comprensiva “restituzione alla società” di quelle medesime funzioni: quindi di un passaggio dal Welfare State come finora l’abbiamo conosciuto a una Welfare society tutta da costruire. Tuttavia, rispetto a una certa tendenza, pur presente nel dibattito corrente, a intendere un siffatto passaggio in termini di contrapposizione del “sociale” al “pubblico”, si è cercato di tener fermo il ruolo indispensabile, come garanzia di equità e uguaglianza fra i cittadini, del potere pubblico: la Welfare society non deve prospettarsi come un sistema più povero, ma più ricco di garanzie e di possibilità per tutti di quanto lo sia quello fin qui conosciuto. La riforma del Welfare è stata interpretata da molti, finora, come un ritrarsi dello Stato e in genere dei poteri pubblici dalla sfera dei servizi di benessere: un ritrarsi che dovrebbe lasciare libero campo alle forze di mercato. Ciò di cui questa posizione sembra non tener conto è che lo stesso sviluppo del Welfare pubblico, facendo emergere nuovi e più articolati bisogni in gran parte della popolazione e conferendo la consistenza di una necessità al loro soddisfacimento, ha fatto maturare altresì, prima ancora che una nuova dinamica potenziale di mercato, una ricchezza di articolazioni sociali, di consapevolezze diffuse, di soggettività individuali e collettive. Ciò che sembra sfuggire, viceversa, alla tesi di coloro che propugnano una sostituzione tout court del “sociale” al pubblico come soluzione, è il fatto che, venendo meno il pubblico, anche il sociale sarebbe con ogni probabilità risucchiato in un destino di frammentazione corporativa e individualistica, assimilando sempre più la sua dialettica pluralista a quella unidimensionale della competizione mercantile. Così come la costruzione del mercato moderno richiese per realizzarsi, nei secoli delle grandi rivoluzioni moderne, il decisivo intervento delle monarchie e in genere degli Stati, anche la costruzione del nuovo Welfare richiede di essere promossa e garantita da un intervento pubblico che, nel momento stesso di rinunciare a un ruolo improprio di supplenza, sappia però esprimere in modo pienamente efficace la propria funzione di servizio all’equità sociale e allo sviluppo civile. |
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